一、中美反补贴争端形成的历史过程
中美贸易随着 1979 年两国的正式建交逐步得到发展和扩大，但贸易纠纷也随之产生。但当时的贸易争端主要集中在反倾销问题上。直到 20 世纪 90 年代初，中美之间才产生第一起反补贴案。美国 LASKO 金属产品公司分别于 1990 年 10 月和 1991 年 10 月向美国政府相关部门提出反倾销和反补贴请求，要求对中国江苏无锡电扇厂输美电扇征收反倾销和反补贴税。经美国国际贸易委员会和美国商务部审理后，美国商务部最终裁定对我国输美电扇征收反倾销税。但对美国 LASKO 金属产品公司的反补贴请求，美国商务部最终于 1992 年 6 月做出了不适用美国反补贴法的裁定。至此，中美之间的第一起反补贴案在双方没有展开实质上较量的情况下就匆匆结束了。美国商务部之所以驳回美国 LASKO 金属产品公司的反补贴调查的请求，原因为：美国商务部遵循了 1984 年乔治城钢铁案的判例所确定的原则，不对非市场经济国家实施反补贴调查；美国商务部认定中国的电扇行业不是市场导向产业，故不适用反补贴法。此案结果出来之后，给人们留下了一个深刻的印象，即美国政府不会再对她所认定的非市场经济国家进行反补贴调查了。
正是基于这样一种认识，中国政府有关机构和人士，中国相当一部分企业以及许多有关研究该问题的学者，几乎都放松了对美国有可能对中国出口产品进行反补贴调查的警惕。 2004 年 4 月 13 日 ，应加拿大安大略省菲埃斯塔烧烤架有限公司的申请，加拿大边境服务署对原产于中国的烧烤架首次进行反倾销和反补贴立案调查。紧接着，加拿大又先后发起对我国出口的紧固件和复合地板等产品进行反补贴调查。由此，加拿大成为西方国家中第一个打破长期以来将中国视为非市场经济国家，只对中国适用反倾销法，而不对中国适用反补贴法做法的国家，开创了西方国家对所谓的“非市场经济国家”实施反补贴调查的先例。中国以“非市场经济国家”不受反补贴调查的“金身”已破，这也刺激并加大了美国国内要求对非市场经济国家，特别是中国实施反补贴法的呼声。
二、反补贴成为美国对华贸易保护的新形式
（一）美国对中国发起反补贴调查的政治原因
随着中美两国贸易不断地扩大，两国之间的贸易争端也日益增多，尤其是中国入世后，有关两国贸易逆差和人民币汇率问题成了众多贸易争端中的突出问题。美国国会中一小部分戴着有色眼镜看问题的议员，出于政治偏见和自身选票的需要，不断地在美国国会内提出有关针对中国的议案。 从 2003 年起，宾夕法尼亚州的议员菲尔·英格利希就开始不断提出有关中国的贸易提案。 2005 年 6 月 21 日 ，英格利希提出，要求美国财政部对人民币汇率进行审查，如果证明中国操纵汇率，将对中国商品全面征收关税。 2005 年 7 月 14 日 ，他又提出一个内容广泛的综合性方案，即《美国贸易权利执行法案》，要求扩大反补贴法的适用范围，使之可以应用到中国等“非市场经济”国家的商品。 2005 年 7 月 27 日 ，美国众院议长宣布旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》以 255 ： 168 的投票结果获得通过。2004 年 7 月，参议员兰德森·格雷厄姆和乔治·沃伊诺维奇说，很快向参议院提交一项向中国进口产品征收 27.5% 反补贴税的议案，除非人民币升值到能够消除中国所获取的不公平贸易优势。 2005 年 3 月，在美国第 109 届国会第一次会议上， 11 名参议员联名提出了向非市场经济国家征收反补贴税的《 2005 年制止海外补贴税法案》，此法案修改了《 1930 年关税法案》中的第 7 节，增加了向非市场经济国家征收反补贴税的条款。 11 名参议员中包括了在中国颇有知名度的舒曼、伯德和格雷厄姆。美国政府虽然并不完全赞同美国国会的有关针对中国的议案，但显然受到了国会巨大的压力以及美国一部分企业和企业团体的强烈要求。同时，一些政府官员和学者也呼吁，要求美国政府改变以往“不把美国反补贴法律适用于非市场经济国家”的政策。
（二）从典型案例看反补贴抬头的过程
正是在这样的背景下，在美国新页公司于 2006 年 10 月 31 日 向美国国际贸易委员会提出申请，要求对从中国、印尼、韩国进口的铜版纸进行反补贴调查后，美国商务部于 2006 年 11 月 20 日 ，正式决定对来自印尼、中国和韩国的铜版纸发起了反补贴调查。美国国际贸易委员会在收到新页公司的申请后，于 2006 年 11 月 21 日 举行听证会，并很快于当年 12 月 15 日做出了“有合理的证据表明原产于中国的铜版纸的补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害和损害威胁”的裁定。然而，美国商务部的调查却－波三折：首先，美国商务部于 2006 年 12 月 15 日 发布通知，要求对中国进口产品实施反补贴措施的适用性进符评论，并要求评论人以书面的形式提交评论意见，提交的截止日期为通知发布之日起 30 日内。其次， 2007 年 1 月 9 日 ，中国商务部、江苏金东纸业公司和美国相关进口商聘请美国律师向美国国际贸易法院提出动议，临时性限制和初步禁令美国商务部对来自中国的铜版纸的反补贴调查，同时要求加速对法律要点的审理。美国商务部 1 月 10 日 提出了反驳。美国国际贸易法院也在 1 月 10 日 拒绝了临时限制性的要求，但同意就初步禁令的加速法律要点的审议。再次， 2007 年 3 月 15 日 ，美国商务部负责进口管理事务的助理部长大卫·斯伯纳在美国国会举行的要求美国商务部修改反补贴法的听证会上表示，美国商务部正在修改旧的贸易政策，将在存在相关事实的情况下对非市场经济国家如中国的进口产品征收反补贴税，并且还说：“美国商务部对非市场经济国家（包括中国）征收反补贴税不存在法律障碍，如果存在相关事实，我们将对其征收反补贴税。”最后， 2007 年 3 月 29 日 ，美国国际贸易法院作出“美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查”的裁定，第二天， 2007 年 3 月 30 日 ，美国商务部正式发布了对原产于中国的铜版纸做出反补贴初裁的决定，认定中国企业的净补贴率为 10.9% ～ 20.35% 。为此，美国商务部长古铁雷斯还专门发表讲话：“中国的经济发展已经达到我们可以适用另－种贸易救济手段（即反补贴法）的程度了。现在的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞争的环境。” 2007 年 5 月 30 日 ，美国商务部根据新页公司的再度申诉又做出决定，对中国出口到美国的铜版纸征收 99.65% 的反补贴税。
（三）“非市场经济国家”与美国反补贴
美国商务部的这一决定，是首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法，改变了 23 年来美国不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策。美国政府的这一做法，使中美反补贴争端愈演愈烈。美国针对中国输美产品进行反补贴调查的贸易争端正在成为美国针对中国进行贸易保护的新形式。在美国政府当局审理针对中国的第一起反补贴案的期间， 2007 年 3 月 30 日 ，美国众议院筹款委员会主席兰格尔和筹款委员会贸易分委会主席莱文表示：“我们欢迎美国商务部继续对中国铜版纸进行反补贴调查的裁定。该裁定说明对非市场经济国家不适用反补贴税的政策需要调整。我们计划通过引入众议员戴维斯和英格利希的法案，确保打击不公平贸易（倾销和补贴），避免美国工人、农民和商人处于劣势。修改法律需要取消任何疑虑和法律诉讼，确保任何行业在受到损害时均可以提起诉讼”。美国商务部负责进口事务的前官员詹姆斯·约胡姆表示：“美国方面的动作不会就此停止”，“这是美国方面迈出的重要的一步，但绝不是最后一步”。美国产业界，如钢铁、纺织、化工等，为此感到欢欣鼓舞，接二连三地向美国当局提起针对中国的反补贴诉讼。截至到 2007 年 7 月，根据美国国际贸易委员会网站的资料，该委员会共受理了美国企业针对中国产品提起的 5 起反补贴调查的案件，除上述提及的铜版纸补贴案外，其他 4 起案件是：
（ 1 ） 2007 年 6 月 7 日 ，美国联合管道、跨省钢材管材公司等多家公司企业和钢铁工人联合会，向美国商务部和美国国际贸易委员会递交了对从中国进口的环状碳质钢管征收反倾销和反补贴税的请求。这是继美国企业对华铜版纸提出反补贴案后，涉及面更广的对华反补贴案。
（ 2 ） 2007 年 6 月 18 日 ，美国相关产业界向美国国际贸易委员会提出申请，要求根据 1930 年修改后的关税法第 701 款和 731 款，对来自中国的特定轮胎产品发起反补贴调查。
（ 3 ） 2007 年 6 月 27 日 ，美国相关产业界向美国国际贸易委员会提出申请，要求根据 1930 年修改后的关税法第 701 款和 731 款，对来自中国的特定矩形管件产品发起反倾销和反补贴调查。
（ 4 ） 2007 年 6 月 28 日 ，美国相关产业界致函美国国际贸易委员会，要求根据 1930 年修改后的关税法第 701 款和 731 款，对来自中国的特定编织袋产品发起反倾销及反补贴调查。在 2007 年 6 月的短短一个月内，美国产业界针对单个国家连续提起四起反补贴调查的申请，在美国反补贴调查的历史上，极为罕见。可以预计，美国企业针对中国产品的反补贴指控，决不会到此为止，特别是，如果美国当局对中国产品的反补贴调查案件继续做出肯定性的裁决，那么美国企业针对中国产品的反补贴指控则会愈来愈多，一句话，中美反补贴争端方兴未艾。
三、中美反补贴争端的影响与趋势
中美贸易争端众多，反补贴争端仅是其中之一。然而，中美反补贴争端的兴起和发展，将影响到两国国内经济政策的发展方向，也将对中美两国经济贸易关系产生不利的影响。布什政府执政美国的 7 年多期间，美国经济没能像克林顿时代得到较快较好的发展。因此，美国国内贸易保护主义再度抬头，尤其是在美国国会内，不少议员将美国国内经济的不景气归咎于美国的主要贸易伙伴，尤其是中国，这样，中国就成了美国贸易保护主义者的主要攻击对象。正是在这一大背景下，美国政府改变了其实行了 20 多年的不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策。美国政府对中国产品实施反补贴法，会在多大程度上有利于美国的产业，进而推动美国产业的发展 ? 对此，美国国内的认识并不统一。国会不少议员和产业界的一些代表人士认为：“近年来全球化使美国人失去就业机会的速度加快，应该“确保在同等水平上展开竞争，保护工人权益”。而美国多数经济学家和一部分国会议员则认为，美国在第二次世界大战结束后推动资本自由化和鼓励跨国贸易对全球经济增长发挥了有利作用。取消关税和其他贸易壁垒使美国企业能够扩展海外市场，寻求最廉价生产商，向消费者提供价格更低、选择更多的商品。他们担心地指出：“美国如果退缩（指从奉行自由贸易退缩），将为贸易战升级打开大门，引发通货膨胀，惊扰金融市场”。美国一些业内人士说得更直接，美国大规模征收反补贴税将会给美国经济带来巨大的风险事实上，美国政府对中国产品实施反补贴法，必将影响到中国的国内经济政策和经济发展的方向，也必将对当前的中美两国经济贸易关系产生负面的影响。
首先，中国政府认为，美国在不承认中国市场经济地位的条件下，开启反补贴调查并采取反补贴措施，违反了美国自身既定的法院判例，也违背了已经遵循二十多年的不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴的惯例。虽然美国的反补贴法并未做出不对“非市场经济国家”适用反补贴法的规定，但中国这一抗辩的事实是客观存在的。
其次，对中国适用反补贴法开启了美国就贸易问题向中国施压的新的手段，措施比反倾销会更严厉，影响的层面也更广更深。我们知道，反倾销针对的是企业的某个（些）具体产品，而反补贴从本质上来说，则针对的是政府的某项（些）经济产业政策，涉及面更大更广。
第三，对中国适用反补贴法为美国和其他一些国家对中国出口产品征收反补贴税开创了一个先例。美国虽然不是世界上第一个对中国适用反补贴法的国家，因为加拿大在 2004 年内就对中国发起了三起反补贴的调查，但因加拿大在世界上的政治、经济、外交和军事地位远不如美国，影响有限。美国此次选择铜版纸征收反补贴税只是一个开端，从未来一段时间看，美国政府的征收反补贴税的决定会让许多美国其他行业效仿，上文所述及的在 2007 年 6 月的短短一个月内，美国产业界针对中国连续提起 4 起反补贴调查的申请就是明证。美国著名经济学家费尔德曼说，这是一个对中国影响深远的决定，“将会看到针对中国各种产品的同类诉讼的浪潮”。此外，据国外部分媒体报道，就在美方宣布对中国适用反补贴法后不久，有欧盟官员透露，欧盟方面也在考虑重新修订对中国等国家的反倾销政策，并可能改变在补贴问题上对中国等“非市场经济体”较为宽松的立场。笔者认为，欧盟和其他国家，包括一些承认中国是市场经济的发展中国家，对中国适用反补贴法的时间将是不会太长的。
第四，美国将使用双重或多重贸易保护措施来对付中国输美产品。众所周知，美国是世界上对中国输美产品进行反倾销调查最多的国家，也是对中国输美产品进行特别保障措施最多的国家，历史上，也对中国输美产品进行过多次的一般保障措施的调查，包括 406 条款和 2002 年的中国输美钢铁产品的 201 条款的保障措施调查。现在，美国又使用了反补贴调查，可以说，美国已经使用了其国内贸易救济措施的全部“武器”，这在美国对外贸易历史上是空前的，在世界贸易历史上也是数一数二的。据笔者估计，美国今后一段时期，会更多地使用反倾销和反补贴调查，尤其是反补贴调查，因为，他们认为，这样对中国产品的“杀伤力”更大，效果会更好。
最后，不排除美国会滥用反补贴法的可能，把其作为制约中国发展的武器，并由此给中国企业和政府带来沉重的诉讼负担。如果这样，我国企业将面临一系列的反补贴调查，而且，经常是反补贴和反倾销同时适用（上述提及的针对中国的 5 起案件都是如此），企业就会疲于应付，包括带来经济上的重大负担。另外，反补贴被调查的重点是政府的补贴，因此，政府将不得不对此提供材料，提交问卷，与调查国政府当局进行交涉和谈判，这不但会牵涉政府的过多的行政资源和精力，也会带来政府财政上的负担。事实上，反补贴的结果客观上会导致一国政府对经济的控制和干预将受到他国的间接干涉的效果。
综上所述，对待美国和其他国家对我国出口产品的反补贴调查，中国政府和企业必须高度重视，认真对待，决不能掉以轻心。不过我们也应从美国和其他国家对我国出口产品的反补贴调查中得到一些启示。依笔者之见，这些启示主要是：
一是要正确认识补贴在一国经济发展中的地位与作用，因此，补贴应符合“合法、必要、临时和补充”的原则。
二是要尽快修改、调整和制定我国的产业发展方向和政策，取消和调整企业出口补贴、进口替代补贴政策，调整、取消目前众多的企业和产品税收优惠政策。
三是要制定专门的法律，对各级政府对企业补贴行为进行规制；各级政府在已有的或将要制定的政府规章和具体政策措施中，必须考虑与 WTO 规则《补贴与反补贴措施协定》的一致性。
四是要认真应对国外的反补贴诉讼，协调好应诉中政府、行业协会和企业的关系；
五是我国政府、企业和行业协会要注重国际市场调研，了解其他国家与出口产品相关产业的情况，实施出口产品优质化、出口市场多元化战略，努力避免或减少反补贴案的产生。
最后，中国政府要充分利用高级别的高层对话机会，如中美战略经济对话、中美商贸联席会议，在探讨中美经济贸易战略重大问题时，不妨也讨论一些特别的具体问题，如反补贴和中国的市场经济地位问题，从更高的层次解决这些具体问题
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